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2013年特码生肖对照表:都市生态空间的区域管治机制探究——对上海市生态空间规划的启示

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1996.都市生态空间的区域管治机制探究
——对上海市生态空间规划的启示

欧胜兰

吕耿

摘要:快速城市化时期,城乡生态空间面临严峻挑战。特别是对于上海这类特大城市,土地需求尤为 迫切,近年来在短期利益驱动下导致建设用地对生态空间的非法侵占日益加剧。2009 年启动的《上海市基 本生态网络空间规划》建立了“环形放射状”的生态网络空间体系。但国内对于生态空间规划的有效实施 机制至今仍处于探索阶段。近年来,国内生态空间的区域管治方面,包括珠三角、长株潭地区在内的许多 都市地区进行了一些有益的探索。本文在总结上海市历年规划实践的背景下,筛选出荷兰兰斯塔德地区、 英国绿带、珠三角绿道、长株潭城市群生态绿心地区为主要案例,分析其在区域管治机制方面的经验,以 期得出对上海市生态空间规划启示性的结论。 关键词:生态空间;区域管治;上海生态空间

一 引言
中国的快速城市化进程及其对全球的影响已经成为 21 世纪最大的世界性事件之一,尤 其是对北京、 上海等特大城市而言, 短期内快速的产业与人口在空间上高度聚集导致建成区 快速扩张,城乡生态系统的健康与安全已经面临严峻考验。据统计,近 10 年来上海城市化、 工业化建设平均每年占用耕地 3000 公顷以上,预计今后几年每年占用的耕地仍有可能超过 这个数字。目前,上海建设用地已占市域面积 45%左右。若按每年 40 平方公里的增量计算, 这个数字将很快达到 50%,这是生态极限值的上限,一旦超过将严重影响生态环境。 为了加强对耕地的特殊?;?、 控制建设用地总量、 促进土地资源的集约利用和优化配置, 上海市早在 1980 年着手编制城市绿地系统规划并付诸实施。 如 1983 年编制的 《上海市园林 绿化系统规划》和《中心城绿化系统规划》 ,首次提出了中心城绿化“多心开敞”的布局结 构,并把公共绿地进行分级建设和管理维护。另外,也把开辟环状绿带和放射性林荫干道, 扩建已有园林绿地,发展专用绿地、提高绿化覆盖率等纳入规划,分别提出了控制指标,并

与 1984 年纳入《上海市城市总体规划方案》 。为了落实上海市总体规划,于 2002 年和 2003 年分别编制了 《上海市绿地系统规划》 、 《上海市中心城公共绿地规划》 和 《上海市森林规划》
[1]

。从这个时期的规划来看,开始从中心城扩大到关注整个市域范围,注重城乡一体,中心

城则注重绿地布局的均衡化、网络化,体现服务半径的理念。其中,森林规划过于注重强调 林业专项的发展,与基本农田矛盾较大,导致实施较慢?;烦锹檀?10 年的建设的已经 初具规模,但是也遇到了一些土地权属、农民安置、建设资金等方面的问题。楔形绿地与敏 感区的规划编制缺乏相应的标准,相对滞后。并且,其主要分布在城市主要增长地区的中心 城边缘区,短期利益的片面追求导致对不少地域的侵占,生态空间遭到不断蚕食。因此在上 海市住房建设、产业发展、交通设施改善等对土地的需求仍十分旺盛的背景下,生态空间规 划就显得十分重要和紧迫。 生态规划是整个城市发展的生命线。 《上海市土地利用总体规划(2006—2020)》 ,明确了 “双环八廊二十区四大源地”的多层次城市生态用地结构。同时,为了加强后续生态空间建 设的实施与管理,上海市于 2009 年启动了《上海市基本生态网络空间规划》 ?;灸谌菸?快形成中心城以“环、楔、廊、园”为主体,中心城周边地区以市域绿环、生态间隔带为锚固, 市域范围以生态廊道、 生态保育区为基底的“环形放射状”的生态网络空间体系 (图 1) 。 2012 年年初,上海市规划国土资源局确定了 8 项重大课题中, 《上海市生态空间实施机制研究》 是其中重要的一项课题内容。本文即以上海市生态网络空间规划与实施机制研究课题为契 机, 总结上海市生态空间的既有规划实践, 分析国内外著名都市生态空间规划与实施的经验, 得出上海市生态规划方面的一些启示性的结论。
[2]

图 1 上海市基本生态网络规划方案

二 相关概念界定
2.1 都市
本文所定义的“都市”并不等同于“城市” 。从地区规模等级角度来看,它是指承担一 定地区社会经济发展重任的重心城市或者区域。 从用地分类的角度来看, 它既包括集中人口 的城乡居民点在内的建设用地,又包括水域、农林用地以及其他非建设用地。从生态环境的 角度来看,都市相比城市,更强调城乡生态空间的有机融合。

2.2 生态空间
2010 年颁布的《全国主体功能区规划》将国土空间分为城市空间、农业空间、生态空 间和其他空间 (表 1) 。这种空间类型划分方式是从全国范围的视角将各种用地分类,便于 管理。但对于本研究来说,生态空间不仅仅包括绿色生态空间和其他生态空间,它的含义应
[3]

当更为广泛。除《全国主体功能区规划》中定义的生态空间外,本文定义的生态空间还包括 能提供重要生态服务价值的农业生产空间以及城市建设用地中的城市绿地。 都市生态空间即 都市地区中能生产生态产品、提供生态服务功能所对应的土地,一般用于自然?;?、休闲度 假、山林?;?、生态防护等功能。
表 1 全国主体功能区规划对国土空间的划分

城市 空间 农业 空间 国土 空间 生态 空间 其他

城市建设空间 工矿建设空间 农业生产空间

城市和建制镇居民点空间 城镇居民点以外的独立工矿空间 耕地、改良草地、人工草地、园地、其他农用地(包括农业 设施和农村道路)空间

农村生活空间 绿色生态空间 其他生态空间 交通设施空间 水利设施空间 空间 特殊用地空间

农村居民点空间 天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面 荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等 铁路、公路、民用机场、港口码头、管道运输等占用的空间 水利工程建设占用的空间 居民点以外的国防、宗教等占用的空间

2.3 都市生态空间的主要类型
一般来说,都市生态空间的作用主要表现在: (1)提供生态服务价值,生产生态产品。 同农产品、工业品和服务产品一样,这些生态产品都是人类生存发展所必需的。功能主要体 现在:吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质等; (2)限制城市无限制 的蔓延; (3)保持生物多样性; (4)为公众提供休闲游憩场所?;诖?,本文将都市生态空 间的主要类型定义如下:

2.3.1 区域绿地
广东省 2003 年颁布的《区域绿地规划指引》中定义了“区域绿地” ,它是指为维护区域 生态安全、自然人文特色和城乡环境景观,在城乡整体范围内划定,进行长久性的严格?;?和限制开发的具有重大自然、人文价值并发挥区域性影响的绿色开放空间,可分为 6 大类 24 小类用地 。
[4]

2.3.2 环城绿带
环城绿带是区域绿地特殊的组成部分, 是指在一定规模的城镇或城镇密集区外围, 安排 较多的绿地或绿化比例较高的相关用地,形成的环绕城市建设区的基本闭合的绿色开敞空 间。

2.3.3 绿心地区
“绿心” 的概念最早出现于荷兰兰斯塔德地区的规划实践中。 它是指从区域整体的角度 出发,按照不过分集中,在城市间保留缓冲地带、避免城市蔓延成片的规划原则,疏散城市 群中心的人口,保留中心的绿色品质而形成的大面积的农业地区。

2.3.4 绿道
绿道规划始于美国, 产生的根本动因可概括为伴随着城市扩张, 城市边缘区的自然环境 呈现自然的或者相对自然的斑块破碎化, 在破碎化的这些自然斑块之间建立稳定联系, 串联 成整体。核心作用为?;び肓?。

三 国内外生态空间的区域管治实践
3.1 荷兰兰斯塔德地区
普遍上来说,兰斯塔德包括荷兰四?。ū焙衫?、南荷兰、乌特勒支和弗莱福兰?。┑慕?成区部分。其中包括荷兰四个大城市(阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支) 、一些中等 城市和由它们包围的绿色核心区。 它并不存在一个区域层次的行政管理体制, 也不存在共同 认可的边界,所以,欧洲普遍认为,兰斯塔德只是一个抽象概念,而非功能实体。荷兰中央 政府也没有把兰斯塔德区域认定为一个政策干预层次,荷兰中央统计局(CBS)就并不发布任 何兰斯塔德区域的特定信息。 关于兰斯塔德地区的发展一直以来有两种截然不同的观点。 一 种认为绿色核心区的?;びΦ比梦挥诶妓顾虑蚰酥梁衫季玫姆⒄?, 一种认为应当尽力

制止这一区域成为高密度都市区。不过,从 1960 年荷兰第一次国土规划至今,后一种观点 成为占主导地位, 这一地区的 绿色品质的?;ひ恢笔呛衫?人关注的焦点。 为了?;だ妓顾虑?的绿色品质, 荷兰政府采取了 一系列的措施进行?;?。 1966 年, 荷兰第二次国土规划提出 “分散式集中发展政策” ,努 力集中开发兰斯塔德区域内 的新城镇以承接人口向兰斯 塔德地区的转移和避免人口 盲目蔓延。 同时, 积极发展兰 斯塔德地区之外的城镇, 以吸 引人口不向绿色核心区转移。 1973 年到 1983 年,第三次国土规划又重新规划了 14 个城镇作为住宅开发地区,其中由 11 个在兰斯塔德区域内。除 14 个开发地区之外的小城镇和村庄,则通过建设许可的规划手段 严格控制新住宅的增长。至 1988 年,荷兰第四次国土规划提出“紧凑城市”的发展概念, 规划了 20 个都在绿色核心区之外的增长中心, 计划到 2005 年, 兰斯塔德都市区新住宅基本 上都建设在这 20 个中心里,并且严格控制绿色核心的边界。 与此同时, 随着自由市场经济的发展, 荷兰政府逐渐意识到应当从以工业为基础的经济 发展转向以服务业为基础的经济发展,土地空间明显紧缺。1999 年荷兰第五次国土规划开 始关注绿色核心区的潜能开发, ?;げ辉偈悄抢锿恋厥褂霉婊叩奈ㄒ荒勘?。 除了对商业 和住宅建筑的限制性措施外, 土地使用规划政策主要还集中在开发绿色核心的潜力上, 实行 分区域控制发展与规划引导。如在居住区,主要目标仍是阻止城镇蔓延和基础设施延伸;在 湖畔地区,规划目标是自然?;ず屠┐笥槔稚枋┙ㄉ?;在沼泽和草地地区,规划目标是寻求 把养殖业与自然和景观?;そ岷掀鹄?;在种植业和种花业地区,如 zoetermeer 和 Aalsmeer, 规划重点通过“农业转换”措施,成为都市农业(如园艺产业)专业化区域。 。而最新实施 的《兰斯塔德 2040》 战略规划中更集中体现了这一生态?;に悸??;〔悖ㄉ低常?、
[5]

图 3 荷兰兰斯塔德地区

网络层(公共交通系统)和城乡层(城镇等城市化和产业发展核心地区)的分层规划思想成 为主导, 兰斯塔德由传统?;ぢ绦淖涑晌;?“蓝—绿” 带。 原有的城市群生态绿心空间, 慢慢改造成为大都市公园, 既是城市群的发展缓冲区, 也是网络城市中的休闲功能城市区域。 由以上可以看出, 作为一个高度城市化的国家并具有悠久的区域规划和城市规划历史传 统的国家之一, 荷兰兰斯塔德区域生态空间的发展经历了从严格的?;た刂频饺缃竦氖识仁?当发展的演变。?;た刂频闹匾卣魇且览倒婊氖侄?,集中化发展增长中心,严格制约非 中心的人口转移和建筑建设。如今,兰斯塔德区域的发展更加注重区域竞争力的整体提升, 通过绿心空间功能转型和区域化交通网 络的建设,打造生态效益与经济效益双 丰收的网络化城市。

3.2 英国绿带
英国的绿环政策是英国规划政策的 重要组成部分,在控制城市盲目蔓延和 乡村可持续发展方面起到了重要的作 用。在英格兰的 14 条绿带中,大伦敦绿 带是其中最大的绿带,面积达英格兰总 绿带面积的 30%。 大伦敦绿带设想初衷 是为公众提供休闲游憩用地。早在 1935 年 , 大 伦 敦 区 域 规 划 委 员 会 ( Greater London Regional Planning Committee)提 出在伦敦郊外“建立一个为公众开敞空 间和游憩用地提供?;ぶС值穆袒坊蚧?状开敞地带” ,从而首次提出了在城市周
图 3 英国绿带分布
[7]

边建立绿环的构想。截止至 2010 年,大伦敦绿带面积为 484,173 公顷,占据 3.7%的英格兰 国土面积。自 1997 年至今,英国绿带的监控数据表明,英国绿带保持良好,绿带面积基本 保持稳定 。这与英国绿环政策的运行机制紧密相关。
[8]

表 2 1997 年始绿带面积的区域增长趋势总结表(单位:公顷)

1988 年颁布, 1995 年和 2001 年被两次修订的重要文件绿带规划政策指引 PPG2(Planning Policy Guidance Note 2) 详细规定了绿带土地使用的五大目标、六大作用、边界划分和开发 控制要求等内容(表) 。绿带功能多元化复杂化,它的实施表明绿带的定位已经从单纯的为 公众提供休闲游憩土地转变为改善土地质量、 ?;づ┐逋恋乩煤妥柚钩鞘新佑肜┱诺幕?合功能,已经成为城市可持续发展的重要策略之一。
表 3 英国绿带规划政策指引对绿带土地使用的有关总结

阻止大规模建成区无限制蔓延 五 大 目 标 避免邻近城镇蔓延相连合并 维持乡村景观,避免被侵蚀 ?;だ访虻牟季趾吞厣?循环再用废弃地以促进城市再 生 六 大 作 用

为城市居民提供通往开敞农村空间的通道 为近郊区居民的户外运动和户外休闲提供场 所 为绿带附近的居民提供有吸引力的景观 改善城市边缘区受损土地及废弃土地的品质 维持自然?;で?保持绿带的土地用于农业、林业及相关用途

英国绿环政策的有效实施是从绿环的界定和绿环的管理两方面入手。PPG2 中明确规划 绿环的首要特征是其持久性,因此,绿环的界定必须从地区可持续发展的总体方向出发,对 于那些无需永久开敞的地区,不应划入绿环之内,以避免为适应地区将来发展,政府不得不 批准某些在绿环范围内开发的情况发生。 这就从根本上消除了大部分绿环被建设用地蚕食的 情况出现。另一方面,绿环内部的开发也受到当地政府的严格控制。PPG2 中指出, “禁止 任何对绿环建设不利的开发,除非极为特殊的情况” 。由此可见,绿环内部并非禁止一切开 发,经地方政府批准的无损绿环的开发可以在规划部门的严格控制下进行。除此之外,值得 一提的是, 绿带之所以能一直保持面积的稳定还得益于英国政府一直坚持绿带总量的动态平

衡,以保证绿带面积的净增长。也就是说,绿环政策允许将那些不影响绿环整体连接性和开 放性的土地释放并用于开发建设,减轻那些位于其他地区真正需要?;さ穆檀目⒀沽?, 增大它们的?;し段?,从而实现绿带整体上的?;?。

3.3 珠三角绿道网络
全国范围内, 珠江三角洲地区在城市群绿色生态空间的重视和?;し矫娴奶剿骱凸芾硪?直走在前列。1995 年完成编制的《珠江三角洲经济区城市群规划》开创了全国编制跨行政 界线的城市群规划的先河,将国土用地分为都会区、市镇密集区、开敞区、生态敏感区四种 用地类型。该规划在营造区域格局、协调城乡发展、集约利用资源、改善生态环境等方面发 挥了重要的综合调控作用。之后,2003 年,广东省建设厅发布《广东省环城绿带规划指引》 与《区域绿地规划指引》 ,规定今后各市县编制城镇总体规划时,必须将环城绿带规划与区 域绿地规划纳入规划内容, 这标志着规划编制和实施重点从确定开发建设项目转向绿色资源 的?;だ煤涂占涔苤?。2006 年, 《珠江三角洲城镇群协调发展规划》更是从管理的角度提 出立法监管区域绿色空间管制。2010 年,广东省更是借鉴美国等国家绿道建设潮流,出台 了《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》 ,提出全面启动省立绿道建设,计划用 3 年时间在珠 三角率先建成 6 条总长约 1690km 的区域绿道,串联 200 多处景区景点,实现珠三角绿道网 “一年基本建成,两年全部到位,三年成熟完善”的目标。 在生态空间的管治方面,珠三角本着“政府为主,市场为辅,各种力量相互配合”的原 则,形成 “部门协作” 、 “分类管制” 、 “分级管制”和“地域分区管制”的管理机制。如《区 域绿地规划指引》明确提出,区域绿地规划的实施,由县级以上人民政府协调规划,建设、 土地、海洋、环保、农业、林业、渔业、水利、旅游、文物?;さ刃姓鞴懿棵磐骋唤?, 并就不同的生态空间类型具体划定了主管及配合部门。 对六类区域绿地类型, 制定严格的分 类?;げ呗院凸苤埔?,明确在区内允许存在的人为活动、建筑设施以及相应的限定条件。 同时,为强化管制,还根据绿地的生态敏感程度、重要程度和功能兼容将区域绿地划分为不 同等级的管制区域,并提出相应的开发强度管制要求。根据珠江三角洲地区,粤东、粤西沿 海地区和粤北山区等地域分区不同的自然条件和建设状况, 确定全省四大地域分区的区域绿 地布局和规划建设规模。

图 4 不同类型区域绿地管制参与部门

3.4 长株潭城市群生态绿心地区
长株潭城市群绿心位于长沙、株洲和湘潭的中心位置,三城环抱,区位条件优越。自然 生态环境良好,且位于“两型社会”试验区内。近十年左右,湖南省政府逐步加大对长株潭 绿心的关注力度。 《长株潭城市群生态绿心地区(2008-2020 年) 》对长株潭城市群绿心进行 了功能区划,将 522.87KM2 绿心空间划分为禁止开发区、限制开发区和控制建设区,分区 进行建设控制和规划引导
[10]

。其中,禁止开发区是指绿心范围内具备良好自然景观的区域,

如自然?;で?、森林公园、风景名胜区、景观山体及水系等;限制开发区是指禁止开发区周 边、生态环境较好、适宜?;ば钥⑶?,如乡村建设区、生态控制用地、?;た⑶?; 控制建设区是指除禁止开发区、 限制开发区以外的区域, 包括现有集中建设区等绿心生态控 制协调地区。

图 5 长株潭绿心地区生态空间管制分区图

除通过分级分区控制的规划手段之外, 长株潭还通过体制机制创新, 健全绿心管理制度。 绿心生态空间作为重要的公共资源, 从行政角度上其管辖权属于一个或多个地方政府。 长株 潭成立了湖南省长株潭两型社会建设改革试验区领导协调委员会办公会, 专门协调包括长株 潭城市群绿心在内的城市群区域协调问题。除此之外,乐山市也成为了城市绿心管委会,绍 兴成立了镜湖新区管委会, 台州成立台州市绿心开发管委会。 这种统一的管理机构对生态地 区的?;た刂坪陀行Х⒄故且恢纸衔行У墓芾砟J?。

四 区域管治经验总结——对上海生态空间规划的启示
4.1 有机复合的土地使用实现生态空间的可持续发展
绿色生态空间作为城市开发建设的“图底” ,不但与城市建设用地存在拓扑关系,而且 应当在功能上相互融合,持续发展。在土地资源稀缺的新时期,兰斯塔德地区、英国绿带等 国内外经验都表明一个事实, 即新时期都市生态空间的规划不能简单和片面地追求生态价值 或环境效应的绝对?;?, 应当客观务实地研究适合生态空间发展的产业, 在基本生态价值得

到保证的前提下,提升其在城市低碳经济发展、宜居城市营造、历史文脉传承等方面的综合 价值,最大限度地发挥生态空间在生态保育、休闲游憩、景观体验、文化创意、科普教育和 安全避灾等方面的多样功能与整体效益。如 2000 年对大伦敦绿带的土地性质进行统计,结 果显示除大部分的土地用于农业之外, 仍然存在其他的与绿带景观协调的土地使用类型, 如 建成区及公园占据土地使用 8%的份额。多元复合的生态空间功能不仅不会损害基本生态服 务价值,在经济效益和生态效益双赢的情况下反而更能有效地实现可持续的稳定增长。

4.2 法定程序的制定实施保障生态空间的有效监管
荷兰的五次国土规划都将兰斯塔德地区的?;び肟⒆魑渲匾哪谌?; 英国的绿环政 策作为英国的一项基本规划政策, 成为各级政府处理日常规划管理的重要参考依据; 广东省 发布的各项《规划指引》与《规划纲要》为绿道网的建设奠定了坚实的法律基??;长株潭地 区的《区域规划》也明确规划了各级分区的建设要求。这些成功的经验都表明法定程序的制 定必不可少。 管理机构被赋予严格明确的管理权限和管理标准才能保障都市生态空间的有效 监管。

4.3 区域协调的思维转变推动生态空间的联建联治
区域生态空间的建设和管理涉及不同层级的政府或发展主体之间的协调问题, 需要选择 合适的管理机构与体制。珠三角绿道网络管理机制可用“省市联动” 、 “部门协作” 、 “上下协 同”来形容。 “省市联动”是指由省、市相互协调分工,在省级层面设立具有协调功能的区 域管理专门机构,对各市绿道办进行监督控制。 “部门协作”是因为绿道建设涉及国土、交 通、市政等众多相关部门。 “上下协同”是指地方遵循属地管理的原则,以市、县(区) 、镇 为相应责任主体, 层层落实统一
[11]

。 都市生态空间的规划和发展必须牵涉多级政府和多个部

门。 “省市联动” 、 “部门协作” 、 “上下协同”的区域管治经验是对都市生态空间经营管理模 式的有益探索。

4.4 多方合作的积极参与促进生态空间的效用共享
在现今背景下,规划师应当结合社会、经济发展的客观要求,从技术精英或专家学者的 角色逐渐转变为管理者和联络者,协同全社会各行业、各部门、各阶层的共同参与。在荷兰 兰斯塔德地区的发展规划中,非官方政府组织的参与也在其中起到重要作用。如 Regio Randstad,它并不是一个具有官方职责政府层级内的机构,但有政府代表参与其中,关注于 兰斯塔德地区在欧洲的整体竞争力提升。 除 Regio Randstad 之外, 还有类似于 Delta Metropolis 等类似的非政府层级组织, 它们致力于兰斯塔德地区的某一方面问题的解决, 搭建沟通平台, 提出有益于兰斯塔德区域发展的各项政策。 这种多层次的多方合作是都市生态空间作为重要 的“公共物品”思想的重要体现。通过各级政府和不同部门之间的紧密合作、各界人士和非 盈利组织的共同谋划以及广泛务实的公众参与, 提升对于都市生态空间的归属感, 建立开放 发散的联动机制,这将会成为提升生态空间的整体竞争力、改善空间环境的重要影响因素。

参考文献 [1] 詹运洲,李艳. 特大城市城乡生态空间规划方法及实施机制思考[J].城市规划学刊,2011 [2] 上 海 市 规 划 和 国 土 资 源 管 理 局 . 关 于 上 海 市 基 本 生 态 网 络 规 划 主 要 内 容 的 公 示 [EB/OL]. //www.shgtj.gov.cn/hdpt/gzcy/sj/201012/t20101202_424485.htm [3] 全国主体功能区规划[S].2010 [4] 广东省建设厅.区域绿地规划指引[S]. 2003. [5] RANDSTAD ROLLAND 2040[EB/OL]. //www.government.nl/ [6] OECD. Randstad Holland,Netherlands[R].2007 [7] Green Belts: a greener future. A joint report by CPRE and Natural England[R]. 2010. [8] Local Planning Authority Green Belt Statistics: England 2010/11[S].

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作者简介: 欧胜兰(1988-) ,女,同济大学建筑与城市规划学院城市规划与设计专业硕士研究生 吕耿(1984-) ,男,硕士,中国城市规划设计研究院


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